去年9月底挂牌正式运营以来，国家融资担保基金（下称“融担基金”或“基金”）交出了初期答卷。

截至2019年3月末，基金再担保合作业务规模累计已超过800亿元，担保户数超过50000户，政策效应开始显现。

银保监会普惠金融部主任李均锋表示，国家融资担保基金的成立，使我国融资担保体系有了主心骨和牵头人，有利于带动形成全国性政府性融资担保体系，是破解融资难融资贵问题的重大举措之一。

半年来，为使财政资金能够充分发挥“四两拨千斤”的“放大器”作用，基金通过推进再担保业务，加快推动构建多层次、广覆盖的政府性融资担保体系，初步形成行业业务联动和与商业银行共担风险的机制，提升融资担保行业服务能力和风险防控水平。

作为我国政府性融资担保体系的“龙头”，该基金首期募资661亿元，计划分4年到位，其中2018年的166亿元已全部到位。未来三年，预计可支持相关担保贷款5000亿元，对缓解小微融资难和融资贵问题，对支持“三农”、战略性新兴产业发展，起到更明显的助推作用。

 

再担保业务覆盖全国一半地区

根据中央的相关要求，融担基金与省级担保再担保机构和金融机构开展合作，主要开展再担保业务。

此前，在市场化环境下，为覆盖业务风险和持续经营的成本，担保机构的费率普遍较高，无形中也抬高了小微企业通过担保渠道融资的成本。基金通过与省级担保再担保机构、银行业金融机构共同为基层融资担保机构分担部分风险，一定程度上帮助基层担保机构降低费率，并为基层担保机构增信。

具体操作上，基金一方面通过与省级再担保机构、银行业金融机构一起参与分担风险，另一方面通过设置差别费率来进一步降低企业融资成本。基金对于融资金额为500万元及以下和500万元以上的原担保项目，分别按照不高于承担风险责任的0.3%/年和0.5%/年收取再担保费。同时，引导合作担保机构和金融机构降低费率利率，提供融资便利。

国家融资担保基金有限责任公司董事长李承表示，为保证融担基金再担保合作业务质量和提高资金效率，风控力度必然加强。首先是对合作对象的担保额度、小微业务占比等指标进行初审，然后是在发生代偿时对代偿项目结果抽样审计，并根据代偿的金额、比例等对合作业务规模、合作对象进行调整。

不仅是对合作机构要进行选择，对合作地区的配套政策也有要求。

经济发展较快、小微企业融资需求较大且有一定的业务基础，政策制度安排相对明确的地区，已率先开展合作；业务基础相对较弱一些，但地方政府积极性较高、已明确相关扶持政策的地区，合作也将逐步推展开来。

据悉，基金已经与18个省级融资担保再担保机构和1个计划单列市的融资担保机构签订再担保合同，合计授信规模3345亿元，并与11家全国性银行签订合作协议。

 

股权投资将跟上

除去再担保业务，股权投资亦是该基金长远发展的“主干道”之一。

李承介绍，股权投资业务主要通过参股省级融资担保、再担保机构，帮助壮大其资本实力，支持其参、控股市县融资担保机构来形成紧密可控的政府性融资担保体系，最终为整个体系的长远发展提供可靠支撑。“我们的相关负责人已赴多地摸底调研，但眼下尚未有项目落地。”

这主要是由于，一方面许多政府性融资担保机构多年来的发展更偏向于市场化而非政策性，在管理体制、业务结构、业务执行标准、考核标准等方面与国家要求存有差距，基金迄今难以筛选出完全达标的投资对象；另一方面，资本规模只是各级机构开展业务的基础而非主要瓶颈，在优先级上并非最高。

权衡之下，基金现阶段将以再担保业务为主，股权投资为辅。事实上，经过半年多的实际运作之后，基金对小微、“三农”的支持作用已逐步显现。

首先，对地方政府重视融资担保工作、扶持小微企业有明显的引导和拉动作用，各地政府正加快推进政府性融资担保体系建设，积极制定、调整有关扶持政策。

例如，北京市正筹备设立规模为100亿元的地方性融资担保基金，将承担起对北京市、区两级政府性融资担保机构进行整合、为再担保业务提供风险补偿等重任；重庆市正在整合4家市属大型政府性融资担保机构及其控制的区县政府性融资担保机构，形成全市统一、规范的政府性融资担保体系；江苏省印发《关于进一步降低企业负担促进实体经济高质量发展若干政策措施》，明确省财政每年安排不低于3亿元来设立省级融资担保代偿补偿资金池。

其次，一定程度上加速了金融机构转变观念，推动“银政担”合作机制。

例如，基金成立后，浙江省担保集团与邮储、农行、浙商等5家银行联合起来落实与基金的合作；去年12月，湖南省融资担保集团与当地政府、银行、融资担保公司等签署协议，正式建立起“银政担风险共担合作机制”；对此，江苏省信用再担保集团也在探索之中，试图扩大合作范围。

再者，基金对整个行业的体系建设、管理规范均产生了带头和推动作用。李承表示，基金还按照国家要求，承担了开展政府性融资担保体系培训、技术支持引导等一系列工作。

 

尚待统一认识和制度配套

当然，基金的初创期也存在诸多挑战。尤其我国整个政府性融资担保体系的配套机制有待完善，诸多业务落地不易。

其一，各地政府重视程度不一，使得各地在担保降费扶持、奖补资金安排、考核要求等方面的进度和力度存在差异。同时，除了监督管理统一归口由各地方金融监督管理局负责外，目前政府性融资担保公司的主管部门很多，分散在地方财政、国资、工信、科技、商务、人力资源和社会保障等多个部门。由于各部门关注点不同，在指导政府性融资担保公司运作时，往往存在较大差异。“尽管我们有确定、统一的业务合作和准入标准，但具体衔接时仍会面临各种矛盾。”国家融资担保基金业务部门负责人李永光表示。例如，一些地区的省级担保、再担保机构的主管部门往往会有国有资产保值增值等要求，导致机构对高风险低收益的小微、“三农”担保业务“放不开手脚”，“在经营理念、业务标准等方面和我们存在差异。”

李承对此认为，统一思想不可能一蹴而就，需要基金主动引导，先推动各地把符合要求的业务做起来，过程中再对矛盾点逐项解决。

其二，各地对省级担保、再担保机构的利润考核机制，也可能引发政策要求和经济利益之间的矛盾。

一直以来我国融资担保行业偏商业化、市场化的发展情况短期内与国家融资担保基金业务的政策性定位较难匹配。在与各地机构接洽时，诸如担保放大倍数上限、风险准备金计提比率、盈利要求等细节问题均有待研究和调整。

不仅如此，全国人大代表、中国融资担保业协会副会长吴列进还表示，税收问题也是制约各地担保机构开展政府性融资担保业务的重要因素之一。“营改增”之后，担保行业享受到的税收实惠不明显，还需要税收部门继续关心呵护。

 

“达摩克利斯之剑”

除去思想观念和配套制度亟待跟上，担保代偿风险容忍度等机制安排、代偿资产处置能力、银行风险认知等问题，也是高悬在政府性融资担保机构上方的达摩克利斯之剑。

首先，风险容忍度等机制安排上，基金在与整个融资担保体系内各层担保机构的合作中，尤其在宏观经济下行压力较大的大背景下，主管部门或单位对风险的低容忍度使得各地担保机构纷纷承压，一定程度上阻碍了业务扩大。

吴列进就坦言，当前，绝大多数担保机构的主管部门或单位对融资担保机构的运营都是低风险偏好，一旦发生代偿，相关制度就可能触发国有资产流失问题审计制度。审计过程中，融资担保机构需要对原本正常的代偿业务作出一系列说明，不仅是频繁审计，部分地区还对机构高管严厉追责甚至终身追责，导致担保机构不敢、不愿扩张业务，尤其小微、“三农”业务。

李承建议，对基层担保机构应实行差异化管理，考核重点应集中于小微、“三农”业务规模和效率，风险容忍度可控制在合理范围内，不需要一味求低。同时，要建立完善的费率补偿机制，切实降低基层担保机构的费率。

其次，随着基金的进一步发展，自身代偿资产的核销难题也会浮出水面。

与银行业不良资产处置核销方式不同，担保行业的赔付相对滞后且担保不良资产大多带有“瑕疵”，担保机构必须在代偿后才能从银行处获得该笔债权。处置核销过程往往进度缓慢、流程复杂。李承认为，可以探索设立专门服务于担保系统的代偿资产处置平台，同时与已有的AMC公司深化合作。

再者，对基金的风控水平起关键作用的，还有银行对担保资产的风险认知及其合作积极性。

“在银担合作中，部分担保机构的话语权较弱，部分银行也存在‘上热下冷’现象，影响担保业务开展。”李均锋说。

此前，由于担保机构自身实力较弱且多为“单打独斗”，缺乏与银行谈判的筹码。“即便是合作，银行也大多会要求担保机构承担全部风险。”华东地区一家股份制银行分行行长说。

“多数银行还是对担保机构信心不足。”广东省佛山市金融工作局副局长陈志海告诉记者，“国家融资担保基金的成立也是中央对整个行业的积极表态，银行态度有了明显改善但落地意愿仍旧不足，一部分担保机构还囿于银行授信不足而展业艰难。”

他进一步介绍，目前佛山市企业贷款余额超1万亿元，融资担保业务的规模却不到50亿元，“市场需求很大，但银行是天生的‘风险厌恶型’，如何真正实现银担互信合作机制，还需要地方政府的增信和扶持。”

吴列进建议，融资担保行业历经了大浪淘沙后，银行也应及时扭转观念，将各类担保机构区分对待。同时，银保监会也应进一步调整银行小微、“三农”担保业务的资产风险权重、与融资担保机构合作的业绩考核指标，帮助银行扭转观念，积极合作共赢。

“我们作为国家队，也要帮助上上下下的众多担保机构‘抱团前进’，通过体系形成更强的话语权。”李承说。

 

2000亿的短期目标

“2019年，基金要推动合作体系内政府性融资担保机构合作业务规模达到2000亿元。”李承说，“短期内还是重点聚焦再担保业务。”

在地域合作上，李承表示，由于各地政府性融资担保发展参差不齐，且一些有政府背景的担保机构从偏商业化转向政策性的过程中，体制、架构、人员、业务等均需做出调整，因此要分步、分批进行合作，“成熟一个合作一个，到2019年底力争覆盖全国约2/3的地区。”

那么，针对参差不齐的合作伙伴，基金将如何分配现有的人力、物力资源？

据悉，基金将坚持准公共产品定位，按照政策性导向、市场化运作的运行模式对资源进行合理调配，看重合作伙伴的业务基础和能力、当地政府支持力度和市场环境等因素，而非简单以各地的经济增速、人口总量为准绳来给予授信。李承说，“原则上，只要是相关业务符合国家政策要求，我们应尽力支持，合理分配有限的资源。”

对此，有受访人士表示，除省级担保和再担保机构外，也期待基金能够直接触达一些担保需求旺盛、信用基础良好的地市，甚至可考虑与部分优质的基层融资担保机构直接展开合作。

李承指出，各地市县的国资担保机构大多已在省级机构的覆盖之下，基金无需重复授信，但未来也会在继续扩大与省级担保再担保机构合作的基础上，探索与一些成绩突出、符合条件的省辖市级融资担保机构开展业务合作，重点选择一些因省级再担保机构暂不具备与国家融担基金合作条件，或因省级再担保机构服务能力薄弱，不能获得分险支持的省辖市级（包括国家级高新区、经开区）的融资担保机构，直接开展业务合作，原则上每个省（区、市）不超过2家。因财政管理体制不同，计划单列市融资担保基金（机构）仍按照省级再担保机构准入规定履行审批程序。

吴列进对此深表赞同：“我们盼望基金能继续下沉，了解行业的真实情况，进而推动顶层设计上出台更有针对性、切实可行的政策，推动融资担保行业更好地为实体经济服务。”

李承表示，国家融资担保基金还将按照建立现代企业制度的要求来完善公司治理，建立健全各项制度，自觉接受主管部门等外部监管，严格规范管理。同时，全面加强风险管理，将风险控制置于公司总体战略和总体运营之中，实现风险控制全方位、全过程、全覆盖。