2023年10月召开的中央金融工作会议强调，坚定不移走中国特色金融发展之路，并提出加快建设金融强国的战略目标。2024年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班开班式上发表重要讲话，明确指出“金融强国应当基于强大的经济基础，具有领先世界的经济实力、科技实力和综合国力，同时具备一系列关键核心金融要素，即：拥有强大的货币、强大的中央银行、强大的金融机构、强大的国际金融中心、强大的金融监管、强大的金融人才队伍”。习近平总书记关于金融强国的重要论述为做好新时代的金融工作、推动金融高质量发展提供了根本遵循和行动指南。

一、金融强国与经济强国

我国的金融强国愿景是基于经济强国基础，并嵌入经济强国建设中的，金融强国既是金融强的国家，也是金融“强国”的过程。

金融强国建设不是为了发展金融而建设金融，不能“自娱自乐”，也不能发展不足或过度发展，是基于“强大的经济基础”。“具有领先世界的经济实力、科技实力和综合国力”，是金融强国建设的起点和基石，既提供庞大而丰富的金融需求，又使得金融的发展有了基本的“底座”和“锚定”。

金融强国是金融强的国家。在我国，金融强至少包含两层含义。

一是金融自身的“稳健、高效和开放”。“稳健”指金融体系有良好的监管、风控和风险化解处置体系，能克服金融体系内在的不稳定性，不给经济和社会“捣乱”，金融系统能应对一定程度的外部冲击，能帮助经济社会分散、吸收必要的风险，有足够的韧性。“高效”是金融体系运行效率高，既有宏观资源配置效率，能“看见价值”，有高效的价格发现和价格形成机制，提供合适的激励约束机制促成社会合作，促进社会资本的形成和积累；又有微观投入产出效率，形成合理的分层、分工协作体系。“开放”包括对内开放和对外开放，是成为有生命力的复杂系统的关键特征，允许微观主体和市场行为的自主涌现、自我成长和优胜劣汰。

习近平总书记在开班式上的重要讲话中要求完善“六大体系”和“两项基础工作”，就是实现金融体系的稳健、高效和开放发展。即建立推动建设科学稳健的金融调控体系、结构合理的金融市场体系、分工协作的金融机构体系、完备有效的金融监管体系、多样化专业性的金融产品和服务体系、自主可控安全高效的金融基础设施体系“六大体系”，以及高水平开放和防范化解金融风险“两项基础工作”。

二是金融体系要有“现代性”的时代特征，呈现高度的适应性与包容性，能服务国家战略，从而是“有用”的金融体系。金融的发展总是处于特定环境和经济的特定发展阶段。当前我国正处于“百年未有之大变局”中，世界格局、技术范式和经济增长逻辑都在发生深刻变化，我国的金融体系需要嵌入这个时代，具有高度的“适应性”。我国当前社会的主要矛盾已转变为“不平衡不充分”的问题，因此，金融的发展也需要增强“包容性”的要求。我国还处于“中华民族伟大复兴”的关键时刻，通过国家战略实现高质量发展，走向中国式现代化。因此，当前金融的发展需要服务于国家战略，成为对国家和中华民族伟大复兴“有用”的金融体系。中央金融工作会议提出要聚力做好科技金融、普惠金融、绿色金融、养老金融和数字金融五篇大文章，就是突出体现。

必须加快构建中国特色现代金融体系，与经济强国形成良性互动。金融强国的落脚点是经济强国，即金融的发展是为了使国强，金融仍需要回归本源，需要服务于实体经济，服务于国家战略的大局。考虑到我国的经济强国是高质量发展，是实现中国式现代化和中华民族的伟大复兴，要为这样的目标服务的金融强国，只能“坚定自信，在实践中不断探索完善”中国特色金融发展之路。

二、金融强国建设的六大关键核心要素

习近平总书记的重要论述为我国描绘了金融强国的宏大愿景，即具备六大关键核心金融要素：拥有强大的货币、强大的中央银行、强大的金融机构、强大的国际金融中心、强大的金融监管、强大的金融人才队伍。

（一）强大的货币

强大的货币是金融强国的基石和最终表现。货币是金融体系的基础，是综合国力、宏观治理和金融发展的综合体现。

强大的货币是能保持币值稳定，并在长期内有内在价值提升的货币。货币是国家通过货币发行和货币政策调控，提供的凝聚社会普遍信任载体的公共服务。货币功能的基础是维护币值稳定，从而可以成为计价、交易和价值储藏手段。随着宏观经济的波动，币值会有所波动，但高效提供货币这种公共服务，会带来社会对货币服务需求的增加，从而推动货币的内在价值在长期内有提升潜力。

强大的货币也是使用安全便利的货币。货币主要在交易支付中实现计价、交易和价值储藏功能。强大的货币应有高效率和安全的支付体系，以支撑货币的安全便利使用。

强大的货币是自由兑换货币。货币是无因无息票据，任何对货币使用的约束都是货币的变相贬值，是对货币本身价值的损害。目前除了国际公认的“反恐反腐反洗钱”等限制外，货币对内对外使用中还有各种限制。强大的货币要求尽可能减少货币对内使用的限制，推动货币对外使用的可自由兑换。

强大的货币最终会水到渠成地推动货币国际化深化。货币强大后，其流通范围会超越国界，通过在岸金融和离岸金融为非居民提供包括计价、交易和价值储藏在内的多种货币服务。

（二）强大的中央银行

金融强国建设要求的“强大的中央银行”，是在党中央的统一领导下，以人民为中心，立足国情，能高效做好货币政策调控和宏观审慎管理，及时有效防范化解系统性风险的中央银行。

强大的中央银行首先要求其具有良好的治理模式和恰当的职能定位。中央银行是金融体系的中枢，建设现代中央银行制度是全面建设社会主义现代化国家的必然要求。我国选择走中国特色的金融发展之路，构建中国特色的现代金融体系，强大的中央银行需要与此相适应、相协调。具体而言，建设强大的中央银行需在党中央领导下，坚守以人民为中心的价值取向，在发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政政策和货币政策协调配合的宏观经济治理体系中，处理好中央银行与国家发展改革委、财政部等其他宏观调控部门，以及与金融监管总局、证监会等行业监管部门的关系，形成国际国内充分协调、部委间紧密合作、市场有效互动的合理治理模式。建设强大的中央银行，还需要对中央银行有恰当的职能定位，处理好中央银行事实上承担的重要金融基础设施提供和金融市场监管、金融发展和改革、货币调控、宏观审慎监管与金融稳定等多重职能的关系，将维护币值稳定和金融稳定作为我国中央银行的两大核心职责。

适应“两个大局”的货币政策和金融稳定的理论框架和政策体系。我国发展的国际环境、技术背景、人群结构、社会主要矛盾和国家治理都已深刻变化，正处于格局调整、结构裂变的“百年未有之大变局”的动荡变革期和谋求“中华民族伟大复兴”初心使命的混沌机遇期。我国的货币金融已是复杂大系统，货币供求和货币调控，金融运行和金融稳定等有新规律，呈现新特点，强大的中央银行须有“立足国情，面向未来”的理论框架和政策体系。具体而言，需要对当下和未来货币金融的真实运行有准确独到认知，能客观评价和广泛借鉴西方主要国家的中央银行新理论和实践探索，平衡好短期与长期、稳增长与防风险、内部均衡与外部均衡的关系。不仅要有能分别适应于常态、转型和危机状态的完整的货币调控和金融稳定的理论框架与政策体系，尤其是有能应对微观主体活力不强、预期不稳的结构裂变、范式跃迁、制度变革时期的理论与政策，还要有高度适应于我国现代微观金融企业制度和中国特色金融文化、人才队伍以及宏观管理的中国特色金融理论与政策体系。

完备有效的货币调控和金融安全的实现机制。强大的中央银行需在经济发展的不同阶段和特定环境中平衡好不同目标，建立科学顺畅的政策决策、协调和沟通机制，不断健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，不断建立和完善工具箱。我国须统筹利用好数量型和价格型调控工具，畅通货币政策传导机制，盘活金融资源，提升金融服务质效。发挥货币政策总量与结构双重功能，提升引导效能，做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章。强化跨周期和逆周期调节，统筹兼顾短期经济波动与中长期经济增长。更好调动全球金融资源，更积极参与国际宏观经济金融政策协调，推进全球金融治理改革。建立能应对常态和极端情境下的金融安全体系，以宏观流动性保障和救助为重点健全系统性风险防范和化解机制。

完善有效促进中央银行职能发挥的支撑体系。持续完善金融法治体系，建立健全自主可控、安全高效的金融基础设施体系，建设高质量金融基础数据统计体系。建立政策决策咨询体系，持续完善政策沟通机制，增强决策透明度和规则性，引导、管理和稳定市场预期，提升政策的科学性和有效性。

（三）强大的金融机构

金融机构是金融体系的微观基础，我国更重视在国家和行业指导下形成整体战斗力。金融强国要求形成有使命担当、归位尽责、合理治理、稳健高效、能自主成长的金融机构。

金融机构“功能性与盈利性兼顾，但功能性是第一位的”。在国家视角下，金融机构在某种意义上是“特殊目的机构”。金融机构要在服务实体经济的良性循环中实现自我价值。金融回归本源最终体现在金融机构与实体经济形成良性互动，走进企业和产业，发现实体经济的内在价值，通过合理的方式整合有洞见的不同认识，形成价格凝聚共识，并引导金融资源按照社会共识实现优化配置。在中国式现代化进程中，金融机构服务实体经济还集中表现为服务国家战略，按照国家引导的方向和领域配置资源。

金融机构要在“分工协作的金融机构体系”中找准定位。未来一段时间内，金融机构要在中央金融工作会议部署的机构定位下发展。具体而言，国有大型金融机构要做优做强，当好服务实体经济的主力军和维护金融稳定的压舱石，中小金融机构重点在立足当地开展特色化经营，政策性金融机构回归政策性职能定位，保险机构着力于发挥经济减震器和社会稳定器功能。金融机构的定位需要根据环境和金融发展不断优化调整，我国的金融机构需要满足机构定位的要求，发挥特定功能。

金融机构要合理治理、稳健高效，特别是形成与“特殊目的机构”相适应的治理和能力体系。在“特殊目的机构”定位下，单个金融机构不足以形成独立的治理结构，需要形成多层治理体系以达到合作制衡效果。或者说，除了纳入国家治理层面的治理机制外，金融机构既需要构建党委、股东、高管、债权人和职工等包含党委和“三会一层”在内的利益相关者内部治理机制，还需要搭建地方政府、监管部门和金融机构等行业治理机制，以及引入声誉、市场、自律组织等外部治理机制。我国金融机构除了在机构内部搭建能力体系外，还需要在行业甚至国家层面搭建赋能体系，使得金融体系成为有充分能力和资源支撑的整体。

金融机构要践行我国优秀传统文化，承担信义义务和社会责任。金融机构要践行“诚实守信、以义取利、稳健审慎、守正创新、依法合规”等传统优秀文化。重点是在利益冲突良好管理的环境下“归位尽责”，承担信义义务和社会责任。

（四）强大的国际金融中心

金融强国需要与之地位相匹配的国际金融中心，是金融强国的重要体现和抓手。国际金融中心是国际资本和机构聚集为居民和非居民提供金融服务的地区，是各种金融中介自由运营的地方，所在国的经济发展、地理位置和制度安排在形成国际金融中心中发挥重要作用。

强大的国际金融中心要有强大的国际竞争力和影响力。国际金融中心要产生较强的金融资源集聚效应和金融资源配置能力。国际金融中心还需积极参与并引导重大国际金融规则和金融标准。

增强上海国际金融中心的竞争力和影响力。不断提升上海国际金融中心的金融营商环境竞争力，提升人民币资产对全球投资者形成较高吸引力，发挥人民币金融资产、重要大宗商品等“上海价格”的国际影响力。拓宽上海规则的影响范围，拓展参与全球经济金融治理和国际金融合作的广度与深度。

巩固提升香港国际金融中心地位。中国香港是跨国公司深耕中国内地市场的重要桥梁，也是中国公司“走出去”开拓国际市场的理想平台。香港国际金融中心的核心竞争力在于通过提供世界一流的软硬件基础设施和开放、法治、透明、安全的营商环境来高效联结中国市场与全球商业网络。香港继续发挥“一国两制”下的独特优势，配合国家经济金融发展和国际投资者需求，推动人民币国际化、大湾区金融、科创金融、绿色金融与ESG金融等发展，巩固提升香港国际金融中心地位。

（五）强大的金融监管

强大的金融监管是建设金融强国的有力保障。完备有效的金融监管体系有利于提升金融服务实体经济质效，促进经济高质量发展，也能及时识别、防范、化解、处置金融风险，维护金融稳定和国家安全。中央金融工作会议将全面加强金融监管作为未来5年的工作重点，并将监管工作聚焦于以下三个方面。一是监管要“长牙带刺”“有棱有角”。二是金融监管全覆盖，实现无监管空白监管盲区的全过程全领域监管，做到管合法更要管非法、管行业必须管风险，通过建立健全兜底监管机制，实现“依法将所有金融活动纳入监管”。三是综合运用机构监管、行为监管、功能监管、持续监管和穿透式监管五大监管方法，强化监管责任落实。

建设金融强国对金融监管提出了更高的要求。

合理的功能定位。金融监管是在正当规则和合理治理下维护金融市场秩序的重要支柱。金融监管宜着眼于维护金融行业的“受信任载体”地位，以行业的长期健康发展为己任，承担信义责任。平衡好金融监管与金融创新发展、风险防范和金融稳定的关系，重点在于保障微观主体的审慎性、市场行为的正当性，保护中小消费者和投资者的合理权益，协助司法部门阻止不良意图的犯罪行为，重点防范“好心办坏事”的环境与机制。

立足国情、与时俱进的监管理念、规则和工具。监管是在现实世界对金融主体和行为的规范，对金融市场秩序的维护，必须直面我国实际运行中的微观主体和市场运行，需要在充分理解金融现象、行为和模式背后的“合理”逻辑，才能通过规则调整实现行为转变和秩序引导。我国的金融体系还在成长完善中，市场环境、技术背景、市场结构和机构行为都在不断变化，监管需要与时俱进，平衡好监管牵引和市场健康发展之间的关系。我国的监管规则也需要监管部门在实践中不断完善，创设和完善各类监管工具。

优异的监管效能。监管有助于防范金融风险，有利于金融系统的稳定，但也会产生监管成本，引发风险。从愿景的角度看，强大的金融监管能从监管者和被监管者的“猫和老鼠”对立中超脱出来，转向共创良好生态的共同体，在金融治理中实现监管职责。在实践中配备必要的监管资源，综合利用自身的行政管理能力、行业自律、市场内在约束机制和司法救济等力量，共同实现金融系统的长期健康发展。监管部门也要有良好的分工合作，形成有机整体。相当长时期内需要处理好金融监管总局、证监会与地方金融管理部门之间的分工合作。监管也需要强化责任担当，形成良好的监管文化和优秀的监管人才队伍，不断提升监管基础系统，探索有效的先进监管技术。

（六）强大的金融人才队伍

金融人才队伍是金融强国建设的基石。中央金融工作会议对金融队伍的人才提出了明确的要求，即“纯洁性、专业性和战斗力”，对金融干部的人才队伍也提出了更高的要求，即“政治过硬、能力过硬、作风过硬”的“三过硬”和“忠诚干净担当和高素质专业化”。

我国对金融人才队伍的独特要求，既与金融本身的特殊性有关，也与我国金融体系的特殊性有关。

金融专业性强，资源和权力集中，对金融人才的“纯洁性”和“专业性”有较高的要求。金融领域权力集中、资源富集，容易滋生腐败，要求加强金融人才队伍的作风建设，达到“作风过硬”标准，以提升人才队伍的纯洁性。金融工作专业性强、复杂程度高，要求金融人才队伍精通业务，增强金融工作本领，提高人才队伍的专业性，以达到“高素质专业化”和“能力过硬”标准。

我国金融工作的政治性和人民性、金融的特殊发展阶段和发展环境，以及建立在中国现代金融企业制度基础上的特殊金融运行体制机制，对金融人才队伍的“政治性”“战斗力”和“干净忠诚担当”提出了特殊和更高的要求。我国的金融机构功能性优先于盈利性，不仅要回归“服务实体经济”的本源，还要聚焦国家战略，要求金融人才队伍“政治过硬”，要“忠诚担当”。我国金融体系的能力分散在国家、行业和机构层面，最重要的能力来源于金融牌照背后的国家背书和政府的宏观调控管制，金融人才队伍主要发挥资源的组织管理工作，对“纯洁性”和“干净忠诚担当”有更高的要求。此外，我国正处于“百年未有之大变局”和“中华民族伟大复兴”两个大局之下，金融是重要的资源和工具，需要金融人才队伍有强的“战斗力”，争夺发展空间，提升服务效能，保障金融安全。

三、金融强国目标下的中国特色金融发展

金融强国是现代金融发展客观规律与中国特色结合的产物，只有带有鲜明中国特色，又符合现代金融发展的客观规律从而具有增量普世价值的，才算得上“金融强国”。金融强国是找到自己的“中心”，立足国情，能促进本国经济强国，同时又能为世界带来边际价值贡献，具有可复制的增量普世价值。实际上，任何“跟随战略”，都是在别国寻找到的中心，以及在别国开创的价值体系下的延伸和发展，都谈不上真正意义上的“强国”。与此同时，金融强国下的中国特色金融，又需要有他国“跟随”“模仿”的空间，能成为未来世界金融发展的新范式。因此，习近平总书记指出，“中国特色金融发展之路既遵循现代金融发展的客观规律，更具有适合我国国情的鲜明特色，与西方金融模式有本质区别。我们要坚定自信，在实践中继续探索完善，使这条路越走越宽广。”

中国特色金融首先是要经受过中国历史和实践的检验，是真实的，是现实运行中涌现出来的中国金融特色。这与中国的微观主体特征和市场运行机制是相吻合的。

中国特色金融也是内嵌于特定时代的政治、经济、社会和文化系统的，共处同一个生态。金融系统不是独立系统，而是与所处时代和环境相融合后在金融领域涌现的产物。

中国特色金融还需具有促进经济强国的金融探索。成功的金融探索才能最终成为金融强国的组成要素。在服务实体经济的功能性要求下，金融特色化探索的唯一标准只能是：是否促进经济强国和民族复兴。

（一）我国现有金融体系的中国特色

1.金融国家治理的中国特色

金融既是国家治理下的特定领域，也是实现国家治理的重要工具。国家治理中的金融，关键是确保金融工作的“政治性和人民性”，保证金融能回归服务实体经济的本源，更好地服务国家战略，体现国家意志。其中，“政治性”主要指在“两个确立”和“两个维护”下，坚持和加强党中央对金融工作的全面领导，“人民性”主要指金融工作的价值取向。

金融领域一直是在党的全面领导下开展工作的。从新民主主义革命时期到中国特色社会主义新时代，中国共产党始终将金融事业作为中国革命、建设和改革的重要组成部分，始终对金融工作实行集中统一领导，通过控制货币、金融监管和核心金融机构，实施金融方针政策，以确保金融改革发展更好地为广大人民群众服务。

中央金融工作会议进一步将党对金融工作的全面领导贯彻到金融工作的各个领域、各个方面和各个环节，使得党中央对金融工作的全面领导有了组织保障、资源支撑和程序规范。具体而言，党中央设立了中央金融委员会和金融工作委员会，使得党中央对金融工作的领导有了组织保障和资源支撑。其中，中央金融委员会负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进和督促落实，特别是在重大金融政策出台、重大金融风险应对和中央、地方金融工作协同等方面发挥作用。金融工作委员会按照中央部署，统一规划、组织和部署金融系统党的工作。地方也设立相应机构行使相应职能。党中央对金融工作的程序规范也提出了明确的要求，包括定期汇报和重大事项的请示报告制度，健全落实督办机制和“第一议题”制度等。

金融工作要“以人民为中心”，是对金融工作价值取向的要求。考虑到我国整体工作都要“以人民为中心”，金融工作的人民性实际上使得我国的金融具有国家主义色彩，金融的功能定位也从“现代经济的核心”转为“要服务实体经济”。在微观上，则是对金融“兼顾盈利性和功能性，功能性优先”的要求。

金融的人民性至少有四个维度。第一个维度是要更契合中国式现代化，更好服务国家战略。第二个维度是金融自身也需要主动践行以人民为中心的思想。金融是基于信任关系协调人与人之间的关系，坚持基于良好治理框架下的市场化原则，更好发挥金融功能，就是金融领域最重要的践行人民性原则。第三个维度是要防止偏离以人民为中心的行为。偏离“以人民为中心”的行为，既表现为“自娱自乐”，或者说资金和金融运行的自我循环，也表现为强调个体和小集体利益，以自我为中心的各种利益输送和腐败。第四个维度是金融人民性的探索和实现过程中会形成具有中国特色的金融体系。

总之，金融发展以人民为中心，就是在中国土地上构建出具有中国特色的市场化金融体系。这个金融体系一定是能以市场方式实现国家战略的，是更加开放、有效、有良好治理和监管的安全稳健的金融体系。这套金融体系一定是服务人民的过程，在平衡不同人民群体利益冲突下推动人民整体福祉提高，更合理分配和良性循环中，通过人民努力奋斗构筑出来的。

金融工作的政治性和人民性，更好服务国家战略等要求，表明我国对金融的认识是“功能性”和工具主义，是结果导向的，将其纳入我国的国家治理体系中。西方主要发达国家的金融功能是系统自我演化中涌现的结果，因此是“过程性”，遵循“演化主义”。

我国对金融作用的理解主要集中在有形的“资源优化配置”上，充分认识并在实践中充分利用金融信用创造的“无中生有”特性，认识到经济资源是被货币金融系统按照其认知和标准强制集中和再配置。这次金融工作会议更是明确指出，“要着力营造良好的货币金融环境，切实加强对重大战略、重点领域和薄弱环节的优质金融服务”，“优化资金供给结构，把更多金融资源用于促进科技创新、先进制造、绿色发展和中小微企业，大力支持实施创新驱动发展战略、区域协调发展战略，确保国家粮食和能源安全等”。我国对金融体系的要求细化到资源配置层面，需要按照国家战略等设定的“优化”标准配置金融资源。

这意味着金融在国家治理中有独特地位，发挥独特作用。这也要求我国需要将“有为政府”和“有效市场”相结合，尤其是需要政府深度参与金融资源的配置，主导金融资源优化配置的“标准”主导权。我国金融市场中长期存在“隐性担保”和“刚性兑付”等问题，也一直存在“金融风险财政化”和“财政风险金融化”的争议，在某种程度上反映了我国在“有为政府”和“有效市场”结合方面的普遍性和不成熟性。

政府参与金融领域的运作，在我国主要表现在以下四个方面：一是主导金融改革、发展和稳定的顶层设计、实施与微观优化；二是建立了“发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政政策和货币政策协调配合”的宏观经济治理体系；三是建立了国有资本为主体的金融机构体系和国有资本管理体制；四是政策性金融机构规模庞大，政策性金融业务不断拓展，地方政府高度重视发挥地方金融机构的作用。

2.我国金融微观基础的特殊性

我国的金融机构是“局部”，服务于金融体系的“整体”功能。与此相对应的是，西方金融机构是“个体”，涌现出金融体系整体功能。我国金融机构的决策和责任边界是半开放性的，由外部输入必要的决策、业务能力和责任担当，从而支撑金融机构成为“特殊功能机构”。

我国的金融机构是在国家政体的功能定位安排下，通过所属的“类别”标签，嵌入金融体系中实现整体功能。我国不同类型的金融机构有不同的功能定位，微观金融机构须在规定的功能定位空间中发挥作用。中央金融工作会议更是进一步明确了不同类型金融机构的功能定位，“支持国有大型金融机构做优做强，当好服务实体经济的主力军和维护金融稳定的压舱石”“严格中小金融机构准入标准和监管要求，立足当地开展特色化经营”“强化政策性金融机构职能定位”“发挥保险业的经济减震器和社会稳定器功能”。

这意味着，微观金融机构都有不同的“属”类别标签，有不同的功能定位，不能轻易改变自身的功能定位，“出身定终生”的色彩浓厚。我国的微观金融机构也不是“单兵作战”，而是有明确分工的“集团作战”，要在“分工协作的金融机构体系”中找准自我定位，在实现整体价值中实现自身的结构性价值和自我价值。

与国际上对金融机构的通行认识相比，我国现实运行中的金融机构，既蕴含了国际上的通行规律性，又具有鲜明的中国特色——决策和责任边界的半开放性。实际上，我国金融机构的“特殊功能机构”的性质和功能，在运行上是通过微观治理上的“决策和责任边界的半开放性”实现的。因此，微观主体的半开放性是我国需要承认的最重要特性，在性质和功能定位没有调整的情况下，金融机构是无法通过市场化改造转变的。

金融机构要接受股东（或股东代表机构和部门）、党委、行政管理部门和宏观调控部门的要求，受各级地方政府的保护和直接影响。当然，在金融机构面临困难、遭受危机时，股东、央行、监管部门和地方政府也会超越一般职责给予其必要的支持和救助，甚至在法律法规上，我国也在支持这种行为，如金融机构股东的刺破面纱和加重责任。修改后的《中华人民共和国公司法》为了保证决策的边界封闭，甚至引入了纵向穿透（母子公司）与横向穿透（兄弟公司）的做法。

我国公司和金融机构的决策行为和责任承担，超越微观主体的边界，实际上在行业和中观层面已经出现。或者说，我国出现了与公司这个共同体利益不完全一致的国家和地区利益最大化（国有股东和地方政府）、集团利益最大化（家族企业和民营企业集团，表现为家族或相关公司对金融机构利益的损害和转移掏空），而不是西方经典理论讨论与争议的股东利益最大化或公司利益最大化。当然，也出现一些内部人控制，存在个人利益最大化的现象。

就我国上市公司而言，控股股东与实控人对上市公司决策的影响较为突出。为了防止控制权的被动转移，我国大股东持股相对较大和集中。我国部分上市公司还存在大量对外投资（以LP身份）。考虑到我国部分信托产品不规范性（委托者可以影响信托财产的投资决策等）和有限合伙制的灵活性，形成了不透明和尚未合理规范的上市公司的影子机构。

金融机构尤其是中小银行享有地方政府的隐性担保，并或明或暗地受地方政府行政干预，有服务地方经济发展和特定政策目标的职能。在近年来处置地方中小银行风险事件的过程中，地方财政和地方国有资产等公共资金注入高风险金融机构的现象屡见不鲜，无论否认的声音多么强烈，地方中小银行实际上享有地方政府的隐性担保。同时，地方中小银行的人事任命权也掌握在地方政府手中，其在支持地方中小企业、购买地方政府发行的债券、支持地方融资平台融资等方面都发挥了巨大作用。换言之，中小银行承担了大量的政策性业务。

现实中，我国的金融机构是在特定功能和业务定位下的金融资源组织者。我国金融体系的所谓西方概念的核心能力，是在国家、行业和机构、个人层面共同构筑的。

国家信用支持下的金融牌照，是当前我国金融机构最主要的信任基础。金融机构的功能和业务定位，是在国家和监管部门指导下完成的，具体的范围，甚至业务创新需要监管部门和金融机构共同完成。金融机构在特定的功能和业务定位下，在监管部门的指导和宏观调控部门的调控下，实现金融资源的组织管理，个人为具体金融资源的聚集转换发挥个体贡献。因此，我国金融机构的一项重要工作，就是积极获取各种金融牌照，合理确定并拓宽自身的功能和业务定位，寻求监管部门的具体指导等。从博弈的角度看，上下级之间的空间博弈，相对平级之间的市场博弈，是更重要的博弈场所，也就成为金融机构更重要的核心竞争力。对市场中不确定价值的发现和挖掘，是在与监管部门共同合作中完成的。微观主体主导的更多是对已看见价值的实现，是“跑马圈地”而非“无中生有”。深刻理解我国现实运行体制，是金融机构“获得”价值的最重要途径。这也是形成中国特色“金融生态”的自适应过程，逐步形成具有中国特色的金融微观基础。

西方主要发达国家金融体系的功能，是以微观金融机构的独立性为基础，通过机构内部的合作制衡，机构间相互作用（包括作用的场所和规则—市场）形成合理治理，并在动态演化中涌现出来的，是“局部中的整体”。“涌现”意味着事后是必然的和可预期的，但事前却是不可预期的和具有偶然性的。个人和公司法人具有相对完整和独立的边界，从而可以实现个体独特价值，可以独立评估。或者说，主要机构和核心团队及个人是具有核心竞争力的，是不可替代的。我国金融体系的功能是由国家战略和意志规定的，不论是事前还是事后都是可预期和必然的。金融机构是在国家战略和意志指导下，与国家、行业和宏观管理部门共同实现特定功能和目标，是“整体中的局部”。因此，我国金融体系的核心竞争力主要是国家和整体的。个人的能力是嵌入体系的，核心价值是由体系赋予（或者说“给予”）的，并由在体系中的地位和作用决定。

（二）推动我国金融体系现代化的中国特色金融发展方向思考

实现金融功能是我国金融发展的主导目标，长期处于平衡“改革发展稳定”的发展逻辑中。我国的金融体系是在明确的功能定位和特殊的国家治理体系下，在自上而下渐进式改革和自下而上基层探索相结合中建构出来的。与西方主要发达国家的金融发展相比，具有明显的“非涌现性”和“发展性”。我国形成了与此相适应的行政主导的行业治理和秩序维护体系。因此，我国金融体系走向现代化，更需要注意与现代金融发展规律相融合。

1.构建“顶层规则设计 +底层市场化运行”的双层架构和“平台化”运行

更好发挥“有为政府”和“有效市场”的作用，维护有利于市场良性竞争的规则体系，以市场方式实现社会目标。一方面，在规则形成和执行层面追求“正义”，贯彻国家意志，并将社会生态价值作为行为约束，影响市场主体的交易行为，即实现具体化的“正当规则”和“正当程序”。政府的主要作用在于制定明确、正当、公平的规则，并确保市场主体按既定规则行事，提升市场主体自我成长能力，规范市场竞争秩序，消除破坏市场秩序和市场机制的因素，构建公开透明的、基于竞争的市场经济体系。另一方面，在市场层面追求效率。市场化的本质是构建自组织系统，促进各方归位尽责，有效制衡，关键是保护好各类“产权”，构建公开透明基于竞争的市场经济体系。

我国还可依托各地政府类投资基金、国有资本运营公司和国家级大基金，结合资本市场改革，将这些机构和组织进行“平台化”改造，使其着眼于“承接国家战略、连接国家资源、实现上传下达的政策互动”职能，构建国家战略下的产业资本良性循环机制。

2.在社会层面实现合理治理和能力建设

完善微观治理的基础上强化行业治理，形成双层治理模式。我国可考虑在传统的“党委 +三会一层”的狭义公司治理基础上，引入股东（大股东与小股东）、债权人、高管与员工、上下游和社区关系等利益相关人的广义公司治理，并在行业层面上通过规章制度等方式规范监管部门、地方政府和金融机构之间的行业治理，形成更为合理的双层治理模式。

我国可在强化微观主体特色化经营的基础上，在行业上构建中后台能力赋能、资本市场和国际业务能力拓展和风险分散、流动性互助的行业能力平台，增强国家和金融监管的能力体系建设。以中小银行为例，我国可考虑在充分发挥微观银行法人立足当地特色经营的基础上，在行业层面构建共同的能力体系。行业能力体系包括两个方面。一是业务赋能。弥补中小银行资金实力不足（中后台系统开发维护和外部数据），员工金融专业化水平不高特别是市场参与能力和产品开发能力较弱（主要集中在同业和资本市场业务以及国际业务）等问题。二是风险的再分散（类似于再保险功能）。可以采取目前实践中较普遍的集中闲置资金（成立基金）再投资的方式，也可以通过股权等方式，分享其他行业的收益，降低区域和行业集中度过高的风险等。

3.推行信义责任，更好管理利益冲突

金融是凝聚并使用人类普遍信任的载体和机制，涉及信任标签化与委托代理中的信息、能力的不对等性等。金融的本质功能是“看见价值、凝聚共识、合作共赢”，是面向未来的抽象权利的细分与再配置。这种特征与信义规则高度契合，需在金融领域提升信义规则的应用。在信义规则下，不论是主体边界的界定，还是判断是否存在人类普遍信任以及交易和义务的实质等方面，都遵循“实质重于形式”，强调被界定为“微观主体”的自由与独立性，强调权利的抽象性、否定性与可分性，以及权利义务的不对称性，进而强化受托人的忠实和谨慎义务。

我国有必要正确认知信义规则的精神实质，提升信义规则的法律层级。可考虑《中华人民共和国信托法》从约束信托公司的部门法律，上升为调整信托关系的基础法律。超越合同视角，将信托从“法律行为”转为“法律关系”。可尝试引入推定信托。在金融立法中，我国可依据实质重于形式原则，合理确定功能主体与责任主体。特别是以信义责任统一不同金融法律，可将信义义务适用于以下范围：监管；公司治理——大股东／小股东，股东／高管，虚假陈述与信息披露；金融消费者保护与中介机构责任；资产证券化、财富管理。此外，还需要让信义规则“长牙齿”。引入合理规范的必要吹哨人制度和集团诉讼，创设更多金融消费者和中小投资者维权、救济和补偿机制等。提高集体诉讼的透明度和市场效率，如探索律师的风险收费模式和上市公司强制性提供中小投资者名单等。对拟上市公司中的包装造假、上市公司损害中小投资者利益和退市企业，可创设多种方式的中小投资者赔偿责任和机制，让股权融资真正反映应有的高成本。提升并充分利用专业团体的专业判断，可考虑借助专业性强的自律组织，对中介机构的履职行为给出专业判断，通过机构和个人的专业资质管理等，在专业市场创设有效的声誉机制。

我国宜适当拓宽金融法院案件管辖范围，初期可扩大涉金融基础设施案件的集中管辖。可考虑将内幕交易、操纵市场、欺诈发行等资本市场刑事案件纳入金融法院管辖范围，探索金融商事、刑事和行政审判“三合一”工作机制。考虑到我国已设立了三个金融法院，建议可逐步取消将行政处罚作为司法介入的前置条件，形成民事、行政和刑事处罚的联动。金融法院的金融案例测试机制，引入类似英国的“沙盒”预庭审。

 

【陈道富：长安街读书会成员、国务院发展研究中心金融所副所长】

注：授权发布，本文已择优收录至“长安街读书会”理论学习平台（人民日报、人民政协报、北京日报、重庆日报、新华网、央视频、全国党媒信息公共平台、视界、北京时间、澎湃政务、凤凰新闻客户端“长安街读书会”专栏同步），转载须统一注明“长安街读书会”理论学习平台出处和作者。

责编：周文哲；初审：程子茜、陈佳妮；复审：李雨凡